國家稅務總局甘肅省稅務局關于發布《甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法》的公告

國家稅務總局甘肅省稅務局公告2018年第5號          2018-06-15

　　為全面貫徹《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則等有關法律法規及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》精神，按照國家稅務總局《稅務行政處罰裁量權行使規則》，國家稅務總局甘肅省稅務局制定了《甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法》，現予以發布，自2018年6月15日起施行，有效期二年。

　　特此公告。

　　附件：甘肅省稅務行政處罰裁量基準

國家稅務總局甘肅省稅務局

2018年6月15日

甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法

　　第一條為了進一步規范全省各級稅務機關行政處罰行為，維護納稅人、扣繳義務人及其他稅務行政相對人（以下統稱“稅務行政相對人”）的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則、《中華人民共和國發票管理辦法》及其實施細則、《稅務登記管理辦法》、《納稅擔保試行辦法》、《稅務行政處罰裁量權行使規則》等法律、法規、規章和規范性文件規定，結合全省稅務機關稅收執法實際，制定本辦法。

　　第二條全省各級稅務機關依法對稅務行政相對人作出的稅務行政處罰，行使的稅務行政處罰裁量權，適用本辦法。

　　第三條本辦法所稱稅務行政處罰裁量權，是指稅務機關根據法律、法規和規章的規定，綜合考慮稅收違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度，選擇處罰種類和幅度并作出處罰決定的權力。

　　第四條行使稅務行政處罰裁量權，應當遵循合理合法、公平公正公開、程序正當、信賴保護、處罰與教育相結合的原則，做到法律效果與社會效果相統一。

　　第五條稅務行政處罰裁量基準，是稅務機關為規范行使行政處罰裁量權而制定的細化量化標準，包括違法行為，處罰依據、裁量階次、適用條件和具體標準等內容。

　　第六條對當事人的同一個稅收違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

　　當事人同一個稅收違法行為違反不同行政處罰規定且均應處以罰款的，應當選擇適用處罰較重的條款。

　　第七條法律、法規、規章規定可以給予行政處罰，當事人首次違反且情節輕微，并在稅務機關發現前主動改正的或者在稅務機關責令限期改正的期限內改正的，不予行政處罰。

　　第八條當事人有下列情形之一的，不予行政處罰：

　　（一）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；

　　（二）不滿十四周歲的人有違法行為的；

　　（三）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；

　　（四）其他法律規定不予行政處罰的。

　　第九條當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：

　　（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

　　（二）受他人脅迫有違法行為的；

　　（三）配合稅務機關查處違法行為有立功表現的；

　　（四）其他依法應當從輕或者減輕行政處罰的。

　　第十條違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為在五年內未被發現的，不再給予行政處罰。

　　第十一條稅務機關應當責令當事人改正或者限期改正違法行為的，除法律、法規、規章另有規定外，責令限期改正的期限一般不超過三十日。

　　第十二條各級稅務機關在行使稅務行政處罰裁量權時，對事實、性質、情節等因素基本相同的稅收違法行為，應給予基本相同的處理。

　　第十三條行使稅務行政處罰裁量權應當依法履行告知義務。在作出行政處罰決定前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據及擬處理結果，并告知當事人依法享有的權利。

　　第十四條稅務機關行使稅務行政處罰裁量權涉及法定回避情形的，應當依法告知當事人享有申請回避的權利。稅務人員存在法定回避情形的，應當自行回避或者由稅務機關決定回避。

　　第十五條當事人有權進行陳述和申辯。稅務機關應當充分聽取當事人的意見，對其提出的事實、理由或者證據進行復核，陳述申辯事由成立的，稅務機關應當采納；不采納的，應予說明理由。

　　稅務機關不得因當事人的申辯而加重處罰。

　　第十六條稅務機關對公民作出2000元以上罰款或者對法人或者其他組織作出1萬元以上罰款的行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，稅務機關應當組織聽證。

　　第十七條對情節復雜、爭議較大、處罰較重、影響較廣或者擬減輕處罰等稅務行政處罰案件，應當經過主管稅務機關或作出稅務行政處罰決定的稅務機關集體審議決定。

　　第十八條稅務機關按照一般程序實施行政處罰，應當在執法文書中對事實認定、法律適用、基準適用等說明理由。

　　第十九條稅務機關在實施行政處罰時，應當以法律、法規、規章為依據，并在裁量基準范圍內作出相應的行政處罰決定，不得單獨引用稅務行政處罰裁量基準作為依據。

　　第二十條省稅務機關應當積極探索建立案例指導制度，通過案例指導規范稅務行政處罰裁量權。

　　第二十一條全省各級稅務機關依法行政工作領導小組應當加強對本級及下級稅務機關規范稅務行政處罰裁量權工作的組織領導。

　　全省各級稅務機關負責政策法規工作的部門具體承擔本機關規范稅務行政處罰裁量權工作的綜合協調和相關法律服務工作。

　　第二十二條全省各級稅務機關應當積極運用信息化手段加強稅務行政處罰裁量權的管理，實現流程控制，規范裁量行為。

　　第二十三條全省各級稅務機關應當通過案卷評查、執法督察等方式加強對行使稅務行政處罰裁量權的監督，對發現的問題及時予以糾正。濫用稅務行政處罰裁量權的，依照有關規定追究相關人員的責任。

　　第二十四條法律、法規、規章作出新的規定后，本辦法與其不一致的，依照其規定執行。

　　第二十五條《裁量基準》中所稱“以上”、“以下”均含本數，在臨界點時按照有利于稅務行政相對人的原則執行。

　　第二十六條本辦法由國家稅務總局甘肅省稅務局負責解釋。

　　第二十七條各市（州、區）、縣（市、區）稅務機關不得另行制定稅務行政處罰裁量權實施辦法和裁量基準。

　　第二十八條本辦法自2018年6月15起施行，有效期為二年。

　　附件：甘肅省稅務行政處罰裁量基準.xls

關于《甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法》的政策解讀

　　一、修訂《實施辦法》及裁量基準的目的和意義

　　《甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法》及其附件《甘肅省稅務行政處罰裁量基準》自2016年6月1日起施行以來，隨著“放管服”改革、商事登記制度改革等不斷深化，部分條款調整的違法行為已不存在或極少發生，如稅務登記、變更等已由稅務部門變為市場監管部門辦理，同時也存在部分處罰基準偏高、處罰力度偏大等造成納稅人負擔重的問題，不符合“放管服”改革的新形勢要求。通過修訂，適應“放管服”改革的要求，降低裁量基準下限，降低企業負擔，進一步激發市場主體活力。在實地調研、總結經驗、征求基層稅務機關、相關業務部門及專家學者意見的基礎上，并參考北京市、上海市等地的稅務行政處罰裁量基準，國家稅務總局甘肅省稅務局制定了新的《甘肅省稅務行政處罰裁量權實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）及其附件《甘肅省稅務行政處罰裁量基準》（以下簡稱《裁量基準》）。

　　二、《實施辦法》和《裁量基準》修訂的主要內容

　　1、進一步增強《實施辦法》的系統性協調性規范性；

　　2、堅持與“放管服”改革相結合，下調《裁量基準》處罰標準，減輕納稅人負擔；同時，對“放管服”改革中由于政策的調整處罰條款失去調整對象，予以說明或刪除；

　　3、堅持實用性原則。事先充分征求了基層意見，基層提出了60多條修改意見，都是對經常使用的條款提出的，也有遇到新問題的，如對稅控盤丟失或鎖死行為的處罰等，這次修訂的條款都是經常使用的，基本不用或很少用的不修訂。

　　4、解決優惠政策備案制管理后出現的新問題。國家稅務總局在《關于稅務行政審批制度改革若干問題的意見》中明確提出：實施備案管理的事項，納稅人等行政相對人應按規定向稅務機關報送備案資料，稅務機關應當將其作為加強后續管理的資料，但不得以納稅人等行政相對人沒有按規定備案為由，剝奪或限制其依法享有的權利、獲得的利益、取得的資格或者可以從事的活動。納稅人等行政相對人未按規定履行備案手續的，稅務機關應當依法進行處理。《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》第十四條規定：企業未能按照稅務機關要求提供留存備查資料，或納稅人實際經營情況不符合減免稅規定條件的，或者采取欺騙手段獲取減免稅的，稅務機關依照稅收征管法有關規定予以處理。這類問題經與所得稅管理部門共同研究予以了明確。

　　三、《實施辦法》的修訂內容

　　根據國家稅務總局發布的《稅務行政處罰裁量權行使規則》，對實施辦法的修訂內容包括以下6個方面：

　　1、行使稅務行政處罰裁量權的原則增加“程序正當、信賴保護”。實施行政處罰，首先要求程序合法，程序公正才能保障實體公正。信賴保護是行政法的重要原則，行政相對人基于對行政機關行政行為的信賴而作出的行為所產生的正當利益應當予以保護，行政機關對自己作出的決定負責，不得擅自改變已生效的行政行為，對由此給相對人造成的損失應當給予補償。

　　2、對情節復雜、爭議較大、處罰較重、影響較廣或者擬減輕處罰等稅務行政處罰案件，明確了“應當經過主管稅務機關或作出稅務行政處罰決定的稅務機關集體審議決定”。對疑難案件或處罰較重的案件，在本執法機關的權限內要求行政機關負責人通過一定的會議集體審理作出決定。

　　3、增加了稅務機關依法履行告知的義務，增加當事人享有申請回避、要求舉行聽證的權利。原辦法強調聽取當事人的陳述、申辯意見，修訂時進行了完善，增加了“履行告知義務”的條款和“納稅人享有申請回避的權利”的條款。

　　4、明確了依法行政工作領導小組對規范稅務行政處罰裁量權工作的組織領導。各級稅務部門依法行政工作領導小組要研究稅務行政處罰方面存在的重要問題，加強黨委（黨組）對稅收業務工作的領導。

　　5、明確了當事人同一個稅收違法行為違反不同行政處罰規定且均應處以罰款的，應當選擇適用處罰較重的條款。同時，對稅務行政處罰裁量基準重新進行了定義解釋。

　　6、結合商事制度改革后刪除了原辦法關于稅務登記違法情形等規定。

　　四、《裁量基準》的修訂內容

　　1、根據商事制度改革的要求，“三證合一”、“一照一碼”、“五證合一”、“兩證整合”后稅務登記事項基本由市場監管部門負責,由稅務機關直接辦理稅務登記、變更的情形基本消失或屬極端個例，因此取消了設立登記、變更、注銷處罰規定的裁量標準。但變更、注銷稅務登記屬于日后常辦業務，稅務機關辦理涉稅事項清算程序后，由納稅人到市場監管部門辦理相關手續。對極少數未納入商事登記制度改革辦理稅務登記的納稅人，裁量基準的刪除并不意味著取消違法行為的處罰，對偶爾發生的納稅人未按照規定的期限辦理稅務登記等違法行為，由主管稅務機關在稅收征收管理法、《稅務登記管理辦法》等規定的幅度內，自行決定處罰金額。《裁量基準》修訂中被刪除的其他處罰事項，原理和處理原則同上。

　　《裁量基準》涉及被刪除的一項特殊事項是《注冊稅務師管理辦法》的處罰基準，《注冊稅務師管理辦法》在“放管服”、商事制度改革中，國家稅務總局42號令已廢止了《注冊稅務師管理辦法》，此次修訂刪除了有關《注冊稅務師管理辦法》中規定的處罰條款的裁量基準。

　　2、納稅人使用稅控裝置。因目前稅控盤為小規模納稅人和一般納稅人開票時使用，其開票信息已實時上傳稅務機關，不存在納稅人故意丟失或損壞稅控盤達到偷稅或逃稅或隱瞞開票信息的主觀意圖，且稅控盤丟失后，需由納稅人自行購買，故對因稅控裝置丟失或鎖死的情形，及時向稅務機關領購或解鎖的，經稅務機關責令限期改正、在限期內改正的，不予處罰。這一條款的修訂，有利于對稅控裝置丟失或鎖死的情形是否處罰統一口徑，解決隨意處罰等問題。

　　3.對納稅人未按照規定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的違法行為，一方面，無論是從減輕納稅人負擔方面還是降低主管稅務機關執法難度方面，原“1日罰款40元”的規定與當前“放管服”總體要求不相符，因此，將按日罰款標準由40元降為了5元、10元；另一方面，對非首次在責令限改期內整改的和對雖經責令限期改正在限改期內未改正，以及限改期后在12個月內改正等不同情形，為了達到促進納稅遵從的目的，通過設定12個月的改正期限，體現早改少罰的原則，超過12個月以上改正的則處以相對較重的處罰，體現遲改多罰的原則。同時，綜合考慮了納稅人及主管稅務機關反映較強烈的非正常戶解非成本較高，不利于引導納稅人盡快解非以及執行難等問題，將超過規定辦理和報送期限12個月以上的，按日罰款標準由60元降為20元。

　　此外，享受優惠政策實行備案制管理以后，納稅人對提供資料的真實性、合法性負責，納稅人未按照稅務機關要求提供留存備查資料或享受稅收優惠的條件發生變化，未向稅務機關報告的，稅務機關責令限期改正，在限期內改正的，不予處罰。超過規定期限改正的，予以處罰（有12個月內改正和12個月以后改正兩款規定）。這項規定，有利于解決優惠政策實行備案制或留存備查管理以后出現的新問題。

　　4.針對納稅人不進行納稅申報的違法行為，修訂細化了“較重情形”中的兩款處罰基準。

　　5.針對納稅人提供虛假資料，不如實反映情況的處罰，享受優惠政策實行備案制或資料留存備查管理以后，納稅人對提供資料的真實性、合法性負責。根據稅收征管法實施細則第96條的規定，對納稅人提供虛假資料的情形應依照稅收征管法第七十條規定處罰。為此，對此種行為，按第七十條的規定進行了細化，分為三種情形，目的是分類處理解決納稅人提供虛假資料的情形，達到不能做、不敢做、不想做的目的。這樣規定，既有效與國家稅務總局《關于稅務行政審批制度改革若干問題的意見》和《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》相關要求和規定相銜接，又較好解決了優惠政策實行備案制或資料留存備查管理以后基層稅務部門對違法行為依法處理面臨的情形多樣化問題。

　　6、針對應當開具而未開具發票的違法行為，結合《國家稅務總局關于推進“三證合一”進一步完善稅源管理有關問題的通知》（稅總函〔2015〕645號）、《國家稅務總局關于納稅人首次辦理涉稅事項有關問題的批復》（稅總函〔2015〕419號）的規定，新增了對納入稅務登記未領購不具有出口退稅、抵扣稅款功能普通發票的納稅人違法程度輕微的不予處罰的裁量基準，以與原領用發票后應當開具而未開具的限定條件相區別。通過設定此基準，一方面體現首違不罰的法治精神和要求，另一方面，考慮到現實中確實存在一定數量的納稅人雖辦理了稅務登記，但由于暫時沒有用票需求，未申請領用發票，對經查處應開具發票未開具發票的，從領用到開具存在一個過程，應給予其一定的改正機會。同時，設定了“納入稅務登記管理”“未領購發票”“不具有出口退稅、抵扣稅款功能”等限定條件，以便于和其他納稅人、其他票種相區別。

　　7、針對未按照規定的時限、順序、欄目開具發票的，按未按照規定的時限、順序、欄目開具發票的份數每份200元處罰，累計最高罰款不超過1萬元；有違法所得的予以沒收。考慮到隨著增值稅發票管理新系統和手機開票系統的推行，發票開具基本實現機打化、稅控化，該項問題發生率明顯下降，同時，為進一步減輕納稅人負擔，將原規定每份500元罰款下調為200元。

　　8、對未加蓋發票專用章的，考慮到隨著電子發票、網絡化開票以及電子簽章的深入推行，納稅人由于未加蓋發票專用章造成的危害后果正在逐步降低，因此，將原每份50元的罰款標準下調為20元。

　　9、針對使用稅控裝置開具發票，未按期向主管稅務機關報送開具發票的數據的，實踐中，由于開票系統鎖死納稅人未按期抄報稅導致被處罰的概率較大，如果處罰標準過高，一方面納稅人負擔明顯較重，另一方面會導致大量的一般行政處罰，由于一般行政處罰較之簡易處罰程序多，操作復雜，用時長，占用了主管稅務機關大量人力和時間，在一定程度上影響了其他各項工作的正常開展，基層對此反映較強烈，因此，通過延長改正期限（由原10日以上30日以下改為30日以下）、降低處罰標準（由原1000元以上2000元以下改為500元以下），為納稅人和主管稅務機關雙降負。

　　10、拆本使用發票和擴大發票使用范圍。鑒于目前除定額發票外，再無其他的定本發票，不存在拆本使用發票的現象，因此對違反發票管理類中拆本使用發票的處罰基準予以刪除。同時，營改增后規定納稅人超過經營范圍的可自行開具發票，也可到稅務機關代開，對違反發票管理類中擴大發票使用范圍的處罰基準也予以刪除。

　　11、未按規定繳銷發票。通過延長改正期限、降低處罰標準、為納稅人和主管稅務機關雙降負。

　　12、未按規定存放和保管發票。鑒于小規模納稅人和個體工商戶一次領用發票數量一般較少，且根據目前發票管理有關規定，丟失的空白發票其他納稅人也無法使用，一般不會造成危害后果，因此，對將未按規定存放和保管發票的處罰金額下調。

　　13、跨區域攜帶、郵寄、運輸空白發票。目前，發票開具均使用稅控裝置進行，稅控裝置具有校驗功能，納稅人也可以使用便攜式計算機通過稅控裝置開具發票，且也只能通過自己的稅控裝置開具自己領用的發票，因此對“跨規定的使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票，以及攜帶、郵寄或者運輸空白發票出入境的”處罰基準予以刪除。只保留對丟失或擅自損毀發票的處罰，并下調了對丟失不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發票的處罰金額。

　　另外，鑒于定額發票是目前唯一的定本式票，雖票面金額較小，但一旦丟失則份數較多，又會造成被別的納稅人所利用，如將定額發票與其他發票納入同一處罰標準，明顯存在處罰過輕的問題，因此新增了丟失或擅自損毀定額發票的裁量基準。

　　14、考慮到虛開發票是稅收管理的一大難題，此類違法行為的目的是為了逃避繳納稅款。為了發揮制度的威懾力，處罰繼續保持從嚴從重，目的在于對此類行為的處罰保持高壓態勢，達到納稅人無利可圖，較好地整治此類問題的目的。同時，針對目前虛開發票金額不斷增大的現實問題，為適當降低主管稅務機關對此類問題的處罰執行難度，修訂了大金額虛開發票的裁量基準。

　　五、關于實施日期

　　國稅地稅機構改革后，新機構掛牌之日起執行。