——2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上
財政部部長 劉 昆

全國人民代表大會常務委員會：

　　受國務院委托，我向全國人大常委會報告財政生態環保資金分配和使用情況。

　　一、近年來財政生態環保資金投入和使用的基本情況

　　黨中央、國務院高度重視生態環境保護工作。習近平總書記強調，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題；生態環境保護該花的錢必須花，該投的錢決不能省，要堅持資金投入同污染防治攻堅任務相匹配。李克強總理指出，綠色發展是構建現代化經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策，要加強污染防治和生態建設，大力推動綠色發展。按照黨中央、國務院決策部署，各級財政部門堅持以習近平生態文明思想為指導，在財政收支矛盾突出的形勢下，著力優化支出結構，在壓縮一般性支出的同時，堅持把生態環保投入放在重要位置優先保障，為打好污染防治攻堅戰提供有力支撐。

　　2016—2018年，全國財政生態環保相關支出規模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。其中，中央財政生態環保相關支出累計安排10764億元，發揮了重要作用。2019年，在財政收支矛盾突出的形勢下，各級財政繼續加大對生態環保的支持力度。在支出總量增加的同時，著力優化支出結構，資金投入聚焦標志性重大戰役，切實解決人民群眾最關心的突出環境問題。

　　（一）支持打贏藍天保衛戰。

　　2016—2018年，中央財政安排大氣污染防治資金474億元，擴大北方地區冬季清潔取暖試點城市范圍，支持京津冀及周邊、長三角地區、汾渭平原等區域圍繞打贏藍天保衛戰開展工業污染深度治理、移動源污染防治等重點任務，減少大氣污染排放，改善環境空氣質量；安排工業企業結構調整專項資金579億元，推動重點行業結構調整，支持鋼鐵、煤炭去產能，減少資源消耗和污染排放；安排節能減排專項資金1024億元，用于重點支持推廣應用新能源汽車，構建包括購置補貼、充電基礎設施建設獎勵、新能源公交車運營補助等在內的支持政策體系。

　　在財政資金的支持下，城市空氣質量不斷改善。2018年，全國338個地級及以上城市空氣質量優良天數比例為79.3%，同比上升1.3個百分點；PM2.5濃度同比下降9.3%，“十三五”以來累計下降22%；二氧化硫濃度同比下降22.2%，二氧化氮濃度同比下降6.5%，一氧化碳濃度同比下降11.8%；發生重度污染1899天次，同比減少412天次，重污染天氣過程的峰值濃度、污染強度、持續時間和影響范圍均明顯降低。

　　（二）深入實施水污染防治行動計劃。

　　2016—2018年，中央財政安排水污染防治資金396億元，支持全國開展重點流域水污染防治、良好水體生態環境保護、飲用水水源地生態環境保護、地下水環境保護及污染修復等水污染防治工作，資金向南水北調工程水源區、長江流域、黃河流域等重點地區、流域傾斜；安排海島及海域保護專項資金67億元，推動實施藍色海灣整治行動和渤海生態環境保護修復工作，對改善近岸海水水質、促進渤海生態保護修復發揮了積極作用。2018年，安排城市管網及污水處理補助資金50億元，支持中西部地區城鎮污水處理提質增效，盡快實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理，同時啟動城市黑臭水體治理示范工作，擬分3批支持60個左右治理任務較重的城市開展城市黑臭水體治理，帶動實現地級及以上城市建成區黑臭水體消除比例達到90%以上的目標。

　　在財政資金的支持下，水環境質量明顯改善。2018年，全國地表水優良（Ⅰ—Ⅲ類）水質斷面比例為71%，同比上升3.1個百分點；劣Ⅴ類比例為6.7%，同比下降1.6個百分點。全國地級及以上城市建成區黑臭水體消除比例達84.9%，水體周邊群眾的獲得感、幸福感顯著增強；黑臭水體治理對水環境質量改善效果明顯，黑臭水體涉及的101個國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比提高3個百分點，劣Ⅴ類水體比例同比降低4.9個百分點。長江、黃河、珠江等十大流域Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例同比提高2.5個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例同比降低1.5個百分點。

　　（三）落實土壤污染防治行動計劃。

　　2016—2018年，中央財政安排土壤污染防治專項資金195億元，支持開展土壤污染狀況詳查、土壤污染管控與修復、土壤污染先行示范區建設、污染土壤修復治理技術應用試點等工作；安排農膜治理及旱作農業技術推廣資金30億元，支持內蒙古、甘肅、新疆選擇部分地區開展整縣推進廢舊地膜回收利用，建立健全完善廢舊地膜回收加工體系，防控“白色污染”。在財政資金的支持下，部分區域土壤污染加重的趨勢得到遏制，農用地土壤污染詳查工作已完成，進一步掌握了我國農用地污染現狀。

　　（四）支持推進農村環境綜合治理。

　　2016—2018年，中央財政安排農村環境整治專項資金180億元，支持補齊農村生態環境短板，開展飲用水源環境保護、村莊分散畜禽養殖污染防治、農村生活污水和垃圾治理等工作，支持建成了一批垃圾、污水處理等環保設施，有效解決了垃圾隨意傾倒、污水直排河道等農村突出環境問題，持續推進改善農村人居環境；通過農業資源及生態保護補助資金安排48億元，支持在重點地區推開農作物秸稈綜合利用工作，撬動社會資本和金融資本支持農作物秸稈綜合利用，探索可推廣、可持續的農作物秸稈綜合利用模式；通過農業生產發展資金安排40億元，選擇部分生豬、奶牛、肉牛養殖重點縣，開展畜禽糞污資源化利用整縣治理。

　　（五）支持開展重點生態保護修復。

　　2016—2018年，中央財政通過重點生態保護修復專項資金安排260億元，支持山水林田湖草生態保護修復工程試點，統籌考慮自然生態各要素進行整體保護、系統修復、綜合治理，先后將祁連山、黃土高原、京津冀水源涵養區、吉林長白山等25個重點生態屏障地區納入支持試點范圍，基本實現了對我國具有代表性重要生態系統的全覆蓋；安排林業轉移支付資金2636億元，用于完善天然林保護制度、擴大退耕還林還草、大力支持造林綠化、啟動大規模國土綠化行動、推進荒漠化治理、強化濕地保護和恢復。此外，還落實好草原生態保護補獎政策，加快推進草牧業發展方式轉變，促進草原生態環境穩步恢復。在財政資金的支持下，2018年森林覆蓋率達22.96%，森林蓄積達175.6億立方米，草原綜合植被蓋度達55.7%，人工林面積繼續位居世界首位。

　　二、財政生態環保資金管理和改革情況

　　寶貴的財政資金來之不易，在加大財政生態環保資金投入的同時，認真貫徹落實《中共中央  國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和預算法要求，抓緊完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，使有限的生態環保資金發揮更大的效益，切實做到花錢必問效、無效必問責。

　　（一）不斷強化財政預算管理。

　　一是加強統籌謀劃。研究制定了《財政支持打好污染防治攻堅戰  加快推動生態文明建設的意見（2019—2020年）》，強化財政支持生態文明建設的頂層設計和支持保障。加強對重大改革、重要政策和重大項目的統籌謀劃，合理調整完善財政支出政策和預算安排。結合預算評審、項目審批等工作，對新出臺重大政策、新上項目開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備條件。二是科學分配資金。資金分配向治理任務重點區域行業、體制機制改革創新重點地區、環境治理工作績效突出重點地區傾斜，不斷提升資金分配精準性和效率。逐步建立重大政策、項目績效跟蹤機制，對生態環境保護治理目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，及時發現問題、及時糾正改進、及時跟蹤落實，確保績效目標如期保質保量實現。三是完善管理制度。先后出臺了大氣、水污染防治等專項資金管理辦法及績效評價辦法，不斷完善專項資金激勵措施，提高資金管理的規范化水平。組織評估機構對大氣、水污染防治等專項資金開展重點績效評價，對績效好的政策和項目優先保障，強化績效評價結果導向。

　　（二）理順中央和地方權責關系。

　　積極推進生態環境、自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。研究起草了生態環境、自然資源等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，就生態環境規劃制度、生態環境監測執法、環境污染防治和自然資源調查監測、自然資源產權管理、國土空間規劃、生態保護修復等方面，逐項合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，適當加強中央在跨區域生態環境保護等方面事權。積極支持推動環境監測執法體制改革，支持環境監測事權上收，2016—2018年累計安排資金30億元，在全國范圍內基本建成了涵蓋大氣、水、土壤的生態環境監測網，有效解決了生態環境監測領域存在的排污底數不清、部分地方人為干預監測數據等問題，為環境執法和環境決策提供強有力保障。

　　（三）建立健全生態補償機制。

　　一是加快完善縱向生態補償機制。中央財政進一步加大重點生態功能區轉移支付力度，2016—2018年安排1918億元，年均增長12.3%，在對禁止開發區域和限制開發區域實現全覆蓋的基礎上，將青海三江源、南水北調中線工程水源地等納入補助范圍，加大對“三區三州”等深度貧困地區、京津冀、長江經濟帶等生態功能重要區域的支持力度。同時，完善資金管理辦法，健全考核機制，對重點縣域開展生態環境監測評價和考核，依據考核結果調節資金分配。根據2018年完成的全國生態狀況評價，生態環境狀況優良縣域達1561個，同比增加103個。

　　二是積極探索橫向生態補償機制。財政部等部門研究制定了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，加快推進流域橫向生態保護補償機制建設，推動新安江、東江、引灤入津、赤水河、九洲江等11條重點跨省流域建立起橫向生態補償機制，形成“相互監督、聯防共治”的工作機制，充分調動了上下游地區政府保護和治理的積極性，促進了流域水質逐步改善。支持實施長江經濟帶生態保護修復獎勵政策，鼓勵引導在長江流域建立省內及跨省流域上下游橫向生態補償機制，構建共抓長江大保護新格局。積極探索建立健全黃河流域生態補償機制。

　　總的來看，當前財政生態環保資金投入使用呈現出總量持續增長、機制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現的良好態勢，但我們也清醒地認識到，財政支持打好污染防治攻堅戰工作中還面臨許多困難和挑戰。一是生態環保資金投入壓力持續加大。當前，經濟下行壓力加大，大力實施減稅降費，各級財政收入持續放緩，財政收支矛盾突出，而生態環境治理任務艱巨，可用財力有限與生態環保資金需求的矛盾進一步凸顯。二是多元化投入機制尚未形成。“誰污染，誰治理”的污染治理原則落實還不到位，各級政府仍是生態環保資金投入的主體，企業承擔污染治理主體責任理念尚未牢固樹立，政府主導、企業主體、社會和公眾共同參與的多元化環境治理投入機制尚未建立。三是生態補償機制有待完善。需要加強對基于整體生態價值的橫向生態補償機制的研究，進一步規范補償標準、補償方式等。四是預算績效管理有待加強。部分資金使用單位績效管理制度不完善，存在預算執行率不高、資金撥付鏈條過長等問題，部分績效目標設置還不合理，一些績效評價結果還不科學，績效評價結果應用未完全落實到位。

　　三、下一步工作考慮

　　針對上述困難和問題，財政部等有關部門將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會及中央經濟工作會議精神，堅持問題導向，建立健全財政資金投入機制，創新體制機制，厘清政府與市場邊界，全面實施績效管理，集中資金確保標志性重大戰役取得實效。

　　（一）強化資金保障，支持打好污染防治攻堅戰。

　　在財政收支矛盾突出的情況下，優化支出結構，將生態環保作為重點領域予以支持，確保打好污染防治攻堅戰的資金支持力度同污染防治任務相適應。同時，圍繞污染防治攻堅戰的重點難點，資金分配向治理任務重點區域行業、體制機制改革創新重點地區、環境治理工作績效突出重點地區傾斜，引導地方安排使用資金提升分配精準度和效率。將打贏藍天保衛戰作為重中之重，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰場；流域治理突出系統性，資金向大江大河源頭地傾斜，突出保護優先的原則；強化土壤污染風險防控，加大重金屬污染治理力度；深入實施山水林田湖草生態保護修復工程，開展礦山生態修復和海洋生態修復，開展大規模國土綠化行動，支持退化草原生態修復治理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

　　（二）積極深化改革，不斷創新財政資金投入體制。

　　加快推進生態環境、自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，充分調動中央和地方兩個積極性。推動實行最嚴格的生態環境保護制度，支持健全生態環境監測和評價制度，落實生態環境損害賠償制度。堅持“誰受益，誰補償”的原則，加快研究建立生態服務價值評估體系，科學確定生態補償標準；加快探索“綠水青山就是金山銀山”的有效轉化途徑和生態產品價值實現機制；繼續以流域為重點，加快推進長江、黃河流域橫向生態補償機制建設。總結提煉山水林田湖草生態保護修復經驗，提高生態修復效率，完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，健全自然資源資產產權體系；加快推進自然資源資產所有權資源清單和委托代理機制改革試點工作，落實資源有償使用制度。

　　（三）形成政策合力，加快建立多元化投入機制。

　　處理好政府與市場關系，堅持“誰污染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復”的原則，落實市場主體責任，發揮企業污染治理主體作用。發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，更多運用市場化的辦法，推動國家綠色發展基金盡早注冊掛牌，合理推廣政府和社會資本合作(PPP)，進一步健全排污權和碳排放權等市場交易機制，撬動更多的社會資本進入促進綠色發展領域。落實有利于綠色發展的稅收優惠政策，啟動環境保護和節能節水項目、資源綜合利用企業所得稅優惠目錄修訂工作，研究適時在全國推開水資源稅改革。加強廢棄電器電子產品處理基金和可再生能源發展基金征收管理。充分發揮政府采購的導向作用，豐富綠色采購政策內涵，完善政策執行機制和配套措施。

　　（四）提高資金效益，推進全面實施預算績效管理。

　　按照全面實施預算績效管理的要求，以改善生態環境質量結果為導向，建立污染防治資金績效評價結果、預算安排和政策調整有機結合的機制，加快推動預算績效管理在污染防治領域全覆蓋。定期組織專家或第三方機構對資金使用開展績效評價，強化績效結果應用。提高財政生態環保資金使用透明度，以公開促規范。進一步完善以改善環境質量為核心的資金分配機制，突出結果導向，將資金花到刀刃上，加大對環境質量改善成效明顯地方的激勵，切實提高資金的生態環境效益和社會效益。

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，財政是國家治理的基礎和重要支柱，也是生態環保工作的重要支撐。我們要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，以習近平生態文明思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，按照全國人大常委會的審議意見，不斷完善財政政策，著力支持打贏污染防治攻堅戰，滿足人民日益增長的優美生態環境需要，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗！